以法治引領先行區建設

“法者，治之端也?！狈ㄖ问侵螄碚幕痉绞?，是國家治理體系和治理能力的重要依托。習近平總書記指出，凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。治理黃河，重在保護，要在治理。當前，先行區的建設對立法的要求已不僅僅是總結實踐經驗、鞏固治理成果，而是需要通過立法做好頂層設計、引領先行區建設的進程、推動實現高質量發展?！稐l例》既立足當前對行之有效的普遍性政策舉措予以立法確認，又兼顧長遠對仍需探索實踐的內容作出原則性規定，明確管理體制，強化規劃與管控，突出生態環境保護和治理，嚴格水資源節約集約利用，規范災害預防和應對，著力推動高質量發展，促進黃河文化保護傳承和弘揚，建立健全保障與監督機制，構建科學有效的制度體系。在制度設計上全方位貫徹“四水四定”，以法律的強制性、約束性固定保障生活用水、節約生產用水、增加生態用水，抑制不合理用水需求，倒逼發展規模、發展結構、發展布局優化，推動經濟社會發展與水資源水環境承載能力相適應。同時，緊緊扭住用水權、土地權、排污權、山林權4項關鍵改革精準發力，通過“四權”改革破解難題、激發活力。在“先行”上下功夫，在創新上做文章，從生態保護、水資源節約利用、高質量發展、災害預防和應對等方面，以保護和治理為主基調，突出地域特色，注重黃河保護和治理的系統性、整體性、協同性?？茖W統籌生態治理與鄉村振興的相關要求，強化先行先試、重點任務、問題整改，在法治的引領下走出一條高質量發展的新路子。

以法治推動先行區建設

“立善法于天下，則天下治?！绷暯娇倳洀娬{，黃河流域生態保護和高質量發展要尊重規律，摒棄征服水、征服自然的沖動思想。黃河治理是一個系統工程，主要制度設計應包括流域國土空間管控、生態環境總體規劃、水資源節約集約利用、環境污染綜合防治、生態保護修復與治理、生態安全風險防范、綠色發展推進、流域綜合協調管理等制度，實現在更高的法律效力上統籌協調好整個黃河流域水資源、水生態、水環境的開發與保護工作，有效處理上下游、左右岸、干支流之間的關系，形成跨區域、跨部門、全要素、全流域橫向立法體系，優化黃河流域保護和發展的法治框架?！稐l例》立足破解寧夏經濟結構偏重、產業結構偏散、能源結構偏煤、質量效益偏低，發展方式亟待轉變，發展不平衡不充分的難點；當前面臨生態環境惡化、經濟欠發達雙重壓力的堵點；黃河流域森林資源量少質弱、草原植被退化嚴重、河湖濕地不斷萎縮、水源涵養功能降低，黃河流域寧夏段水土流失嚴重的痛點；現行有關法律法規對規范黃河流域生態保護和高質量發展的針對性不強、銜接性不夠，存在一些制度空白的熱點，找準“病灶”，對癥下藥，緊緊圍繞“水”這條線和“流域”這個面，作出系統性整體性制度安排，把黃河流域生態保護與高質量發展的愿景轉化為行動，落實為可操作的法律解決方案，提升黃河保護意識，以推動國土空間格局、生態環境保護、資源能源開發等重大部署、重大工程、重大任務落地見效，以法治思維和法治手段保障黃河流域生態保護與高質量發展重大國家戰略的落實落地，聚力構建黃河保護生態化和法治化相結合的體制機制，為在黃河流域率先走出一條生態良好、生產發展、生活富裕的文明發展之路提供法治支撐。

以法治規范先行區建設

法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。在全面依法治國，建設社會主義法治國家的背景下，要妥善解決經濟社會發展中一系列突出矛盾和問題，必須密織法律之網、強化法治之力，把依法治理擺在突出位置，把先行區建設的各項工作納入法治化軌道，堅持在法治軌道上統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為，依靠法治解決各種社會矛盾和問題，確保先行區建設在深刻變革中既生機勃勃又井然有序。因此，先行區建設要在法治軌道上運行，不僅要有法理上的正當性，還要有明確的法規條例依據。出臺《條例》的目的，就是確保在法治軌道上推動各項工作，保證各項工作開展于法有據，確保各項目標和任務在法治軌道上推進。為此，《條例》準確把握先行區建設總體要求和重點任務，對生態環境保護治理、水資源節約集約利用、高質量發展等作出專章規定。并明確要求要牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，將生態環境保護治理作為先行區建設的前提和支撐，對山水林田湖草沙綜合治理、城鄉生活污染防治等作出嚴格規定，通過加強生態環境保護治理夯實高質量發展基礎，讓綠色成為高質量發展的鮮明底色?！稐l例》提出，在推進用水權、土地權、排污權、山林權“四權”改革的同時，加快開展用能權、碳排放權等資源要素市場化改革，積極為黃河流域生態保護和高質量發展探索經驗；《條例》將水資源節約集約利用作為專章，完善取用水總量分配、地下水水位控制指標和年度水量調度等機制，規定了農業、工業、城鄉生活節水的具體舉措，推動有效解決水資源短缺問題；《條例》針對推進山水林田湖草沙綜合治理，提出預防和減輕水土流失，推進坡耕地綜合整治、淤地壩建設和小流域綜合治理等水土保持重點工程建設；《條例》還提出大力發展九個重點產業，培育新材料、新能源、新食品加工領域新優勢，加快綠能開發、綠氫生產、綠色發展，夯實現代化產業發展基礎，促進轉型升級和生態環保協同推進等制度規范和要求。

以法治保障先行區建設

“徒善不足以為政，徒法不能以自行?！比魏我徊糠?，其有效實施的終端都在于法律的執行和遵守?！稐l例》的貫徹落實要求必須實現地方立法更加完善，執法司法公正高效權威，權力運行受到有效制約監督，人民合法權益得到充分尊重保障，法治信仰普遍確立，法治文化事業繁榮興盛，法治寧夏、法治政府、法治社會一體建設，運用法治思維、法治方式、法治力量推動先行區建設，形成共同抓好大保護、協同推進大治理的格局?！稐l例》明確規定，“各級人民政府對本行政區域先行區建設負責”，“縣級以上人民政府有關部門在各自職責范圍內做好先行區建設相關工作”，并就政府在規劃與管控、生態環境保護和治理、水資源節約集約利用、災害預防和應對、高質量發展、黃河文化保護傳承和弘揚、保障與監督等方面的職責進行了具體規范。這就要求各級政府從決策到執行及監督的整個過程都納入法治化軌道，切實提高運用法治思維和法律手段解決經濟社會發展中突出矛盾和問題的能力，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序，督促和約束行政機關及其工作人員嚴格依法行使權力、履行職責，不斷提高政府公信力和執行力，為保障先行區建設發揮更大的作用。同時，各級人民政府及其有關部門、基層群眾性自治組織應當加強先行區建設的宣傳教育，引導公眾參與先行區建設?！稐l例》以人民利益為核心價值取向，除了滿足人民群眾對良好生態環境的需求外，還將加強食品安全、社會治安管理、公共衛生應急應對、安全生產防控，以及鞏固生態移民成果、提高基礎教育質量、提升全民健康水平等內容上升為法律規范，回應社會關切，保障民生福祉，滿足民眾所想所愿。在先行區建設中，要用法治共識凝聚人、鼓舞人、激勵人，使人人成為《條例》的自覺遵守者、實干踐行者，進而凝聚起推動先行區建設的磅礴力量。

先行區建設必須循法而行，依法而治。要始終堅持把法治思維和法治方式自覺運用于先行區建設的各領域、全過程，充分發揮法治的引領、規范、推動和保障作用，為黃河流域生態保護和高質量發展打造法治引擎、提供法治護航、增添法治底色，確保先行區建設沿著法治軌道有序推進。